mercredi 4 novembre 2009, par Marc Laimé
La France organisera en mars 2012 le 6e Forum mondial de l’eau à Marseille. Une manifestation contestée par les défenseurs de l’eau « bien commun », qui reprochent au Conseil mondial de l’eau, organisme privé, de prôner sa marchandisation. Le débat ne fait que commencer. Mais si les grandes coalitions qui militent sur les cinq continents en faveur d’une gestion publique, équitable et soutenable de l’eau comptent dans leurs rangs activistes, syndicats, collectivités et entreprises publiques, fondations privées, ONG, églises etc., en France, l’Etat, les collectivités, syndicats, scientifiques et ONG soutiennent majoritairement les thèses des tenants de la gestion « publique-privée » de l’eau, et les trois entreprises françaises, leaders mondiaux du secteur, qui en sont les fers de lance. Une situation paradoxale qui appelle à approfondir l’analyse politique des fondements de la marchandisation de l’eau, qui va revêtir des formes nouvelles, d’une ampleur encore sous-estimée.
En France, la recherche sur la question de l’eau demeure majoritairement le fait d’acteurs qui adhèrent peu ou prou à une idéologie qui érige la gestion « publique-privée » (entendre la gestion privée...), de l’eau comme horizon indépassable de notre temps… Logique quand on connaît l’emprise qu’exercent depuis des lustres les trois entreprises françaises, leaders mondiaux du secteur, sur tous les maillons institutionnels de la « chaîne de l’eau ».
Cette autre exception française appelle donc à questionner les fondements théoriques d’une « Ecole française de l’eau », dont les élites politiques et économiques hexagonales considèrent qu’elle constitue un atout majeur, à l’heure de la mondialisation et de la nouvelle « croissance verte ».
De nombreux travaux de recherche, rapports ou initiatives, qui ne sont connus que des « professionnels » de l’eau, peuvent ainsi alimenter la réflexion des citoyens qui récusent la « fatalité » de la marchandisation d’un bien commun essentiel.
L’enjeu de cet approfondissement théorique est capital : il décidera de l’hégémonie technique et culturelle sur la question de l’eau à l’horizon des toutes prochaines années.
L’école française de l’eau à l’offensive 
Le Conseil mondial de l’eau (CME) organisait du 14 au 16 octobre 2009 à Marseille son assemblée générale, lors de laquelle il devait renouveler son organe de direction, le « Bureau des gouverneurs ». M. Loïc Fauchon, président d’une filiale de Veolia, la Société des eaux de Marseille, était tout d’abord reconduit à la tête de l’organisation.
Pour faire pièce à la critique récurrente de voir un organisme privé exercer des prérogatives dont ses opposants demandent depuis plusieurs années qu’elles soient imparties à l’ONU, le CME, au terme d’une intense campagne de lobbying, a obtenu que l’Unesco, la FAO et l’UN-Habitat, trois agences onusiennes, rejoignent ses rangs.
Mme Chantal Jouano, secrétaire d’Etat française à l’Ecologie, signait par ailleurs une convention-cadre officialisant l’organisation dans la cité phocéenne de cette grand-messe triennale, et soulignait la « lourde responsabilité » de la France.
« On a un devoir d’excellence, une obligation de résultat, il faut qu’on franchisse un pas supplémentaire », martelait-elle, rappelant que « chaque 17 secondes, un enfant meurt de l’eau sale ».
Le dernier Forum mondial, qui a rassemblé plus de 25 000 participants à Istanbul en mars 2009, s’était clos sur une « déception », la déclaration finale stipulant que l’accès à l’eau potable et à l’assainissement est un « besoin humain fondamental », et non pas un « droit ».
Mme Jouanno n’avait alors pas caché cette déception. D’où sa volonté de ne pas « lâcher sur ce principe » : « J’ai conscience des difficultés politiques d’un droit d’accès à l’eau », mais « nous ne ferons pas l’impasse », a-t-elle insisté, car « le Forum se prête à des gestes forts ».
Pour « plus d’efficacité », le CME annonçait aussi la mise en place, pour la première fois, d’un comité chargé de piloter la préparation de « Marseille 2012 », doté d’un budget de 38 millions d’euros. Il va notamment « instaurer un dialogue entre acteurs — pouvoirs publics, industriels, ONG... — en amont de la manifestation, sur le mode du “Grenelle” de l’environnement ».
« Le vrai Forum ne va pas se jouer uniquement en 2012, il commence dès maintenant, il faut que pendant trois ans la question de l’eau soit débattue dans tous les pays », a souhaité Mme Jouanno.
Le but est de sensibiliser le public, de « provoquer une véritable mobilisation citoyenne », selon le sénateur-maire (UMP) de Marseille, M. Jean-Claude Gaudin.
Enfin, pour parfaire le dispositif, M. Jean-François Legrand, sénateur et président du Conseil général (UMP) de la Manche, président du Cercle français de l’eau, une association qui regroupe des élus de toute obédience et les trois entreprises françaises leaders mondiaux du secteur, était élu au « Board of governors » du CME. Après avoir présidé l’un des six groupes de travail du « Grenelle de l’environnement », dédié à l’eau et à la biodiversité, nul doute que M. Jean-François Legrand ne mobilise son impressionnant carnet d’adresses pour convaincre notamment les ONG françaises investies dans la défense de l’environnement de participer aux travaux du prochain « Marseille 2012 » …
Face à cette offensive sans précédent, les mouvements qui s’opposent à une marchandisation croissante de la gestion de l’eau, et reprochent au Conseil mondial de l’eau d’en faire le lit, gagneraient dans la période à réinterroger les fondements théoriques d’une logique libérale dont les ressorts sont parfois surprenants.
Etat, collectivités locales et opérateurs privés :
la grande équivoque
Dans un article publié en 2002 dans la revue Flux, Mme Christelle Pezon, alors maître de conférences au Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), analysait « la dérégulation discrète de la distribution d’eau potable en France et l’émergence d’un nouvel acteur collectif, les abonnés ».
La conclusion de cet article, consultable ci-après, met à mal quelques idées reçues, et insiste sur l’importance d’analyser dans une longue période historique les relations ambigües entre l’Etat, les collectivités locales et les grands opérateurs privés du secteur de l’eau, dont ces derniers ont tiré le plus grand profit :
« La dérégulation de la distribution de l’eau est l’aboutissement d’un long combat entre l’Etat et les collectivités locales, dont l’enjeu était de faire évoluer le service d’eau d’un modèle de gestion non marchand vers un modèle de gestion marchand.
(…) Dans le processus de régulation à trois en vigueur jusqu’à la déréglementation du prix de l’eau, les opérateurs ont par ailleurs su faire prévaloir auprès de l’Etat le bénéfice que ce dernier pouvait retirer de la présence d’opérateurs nationaux pour opérer une rationalisation technique que les 36 000 communes contrariaient. »
- La dérégulation discrète de la distribution d’eau potable en France
L’analyse de Mme Pezon ouvre ainsi des perspectives insoupçonnées : les grandes entreprises privées du secteur de l’eau sont-elles des entreprises « privées », ou ne sont-elles pas plutôt à cette aune des entreprises « nationales », figures abouties d’un « capitalisme à la française », qui continue à marier allègrement ultra-libéralisme et brutal interventionnisme étatique ?
Comment refonder une théorie de l’action publique dans le domaine des services en réseau, quand des stratégies d’acteurs aussi complexes témoignent que l’activité des opérateurs privés participe pleinement des politiques de modernisation et de rationalisation impulsées par l’Etat ?
Cette analyse publiée en 2002 demeure par ailleurs d’une brûlante actualité, au regard du projet de réforme radicale de l’architecture territoriale française que le gouvernement de M. François Fillon vient de rendre public.
« L’action publique pragmatique »
Dans un autre article publié en 2009, M. Dominique Lorrain, directeur de recherches au CNRS, le meilleur spécialiste français de l’économie des services en réseau, analyse pour sa part « La gestion des biens publics et ses passions ». Egratignant là encore nombre d’idées reçues. On m’objectera que M. Lorrain n’est pas réputé être un farouche partisan de la gestion publique. C’est précisément à ce titre que ses analyses méritent réflexion, sauf, là encore, à faire le lit de la marchandisation en se trompant de cible…
« (…) Des firmes privées interviennent dans le secteur de l’eau mais revient en permanence l’interrogation pour savoir si un système public ne serait pas préférable. Ces firmes opèrent à partir de contrats locaux ajustés à des situations diverses, le système est donc moins lisible que dans un schéma national ; pointe régulièrement l’idée d’un prix unique ou d’un régulateur qui cadrerait les choses. Les consommateurs semblent satisfaits, divers sondages le montrent ; il est répondu en mobilisant un économiste célèbre “qu’il n’y a pas plus heureux qu’un consommateur ignorant.” Les élus, dans l’ensemble, accordent leur confiance aux opérateurs ; ils le manifestent par l’absence de graves crises, ce qui est un signe dans un pays fonctionnant souvent sur le registre de l’affrontement, et surtout par le renouvellement des contrats ; les critiques y voient un témoignage du poids de l’oligopole et de la capture des élus. Les comparaisons de prix au niveau européen classent la France à un niveau satisfaisant, ces résultats sont établis depuis près de dix ans ; ils s’améliorent, mais va-t-on rétorquer “ces prix masquent des rentes et ils pourraient être bien plus bas.”
(…) L’économie de la gestion déléguée relève d’une logique coutumière, proche de la common law. Le schéma est inductif et cela a des conséquences. La compréhension d’ensemble à partir des décisions de jurisprudence se fait moins aisément qu’avec une grande loi. Il n’y a pas un moment fondateur, propre à marquer les esprits, mais quelques textes étalés sur le très long terme. Dans un pays marqué par un Etat puissant et interventionniste, la gestion déléguée s’est développée comme auxiliaire des collectivités locales. Or ces dernières n’ont acquis leur autonomie que récemment avec les lois de décentralisation. Autrement dit, les firmes de gestion déléguée, dans les services urbains, ont été les auxiliaires d’un acteur longtemps positionné en bas de la hiérarchie des acteurs publics, après l’Etat et les firmes publiques nationalisées.
Cette place des acteurs exprimait une manière de penser l’action publique : plutôt planifiée, plutôt mue par un principe hiérarchique, plutôt relevant d’une autorité de type command-control. Par rapport à cette lecture dominante, l’action publique pragmatique se trouvait décalée et sa théorie n’a jamais été développée. Les grands programmes de nationalisation ont été fondés sur des débats politiques et économiques qui justifiaient l’interventionnisme public. L’économie de la gestion déléguée s’est développée, elle, par la petite porte.
Le gouvernement local et la gestion déléguée sont coutumiers, pragmatiques, orientés problèmes et pas théorisés. Ils sont minoritaires dans le paysage des idées et incompris car nous sommes des cartésiens, souvent des interventionnistes. Collectivement nous sommes mal à l’aise avec un système qui ne relève pas de quelques figures simples. Cet écart impensé pèse en permanence sur l’interprétation spontanée des pratiques. Nombre d’intervenants dans le débat public projettent la grille de lecture dominante : étatique. De leurs attentes insatisfaites, des différences observées, ils déduisent des déviances. Seuls les acteurs locaux voient bien que le système délivre les services attendus. Mais ces observations éparses ne font pas système. Ce qui manque au fond c’est une grammaire simple permettant de penser et de décrire cette autre manière de faire de l’action publique. »
- « L’action publique pragmatique »
Des multinationales compradores
Dans un article publié en septembre 2009 par la revue Hérodote, Mme Aziza Akhmouch, docteur en géopolitique, enseignant à l’Université Paris VIII, analyse longuement les déboires rencontrés par les multinationales de l’eau en Amérique du sud, et plus précisément, l’exemple de l’échec de Suez à Cordoba en Argentine. Ici aussi, à rebours d’une « doxa altermondialiste » parfois sommaire, Mme Akhmouch décrit longuement les fortes interactions entre les complexes enjeux de pouvoirs locaux et le « procès » intenté aux « multinationales compradores », qui se traduira par leur départ, après des années de conflit.
- « De l’utilité politique de l’accusation de pillage »
Pourquoi inciter à cette lecture qui en chagrinera plus d’un(e) ? Là encore il conviendrait de ne pas faciliter la tâche aux dites « multinationales compradores », qui ont depuis lors théorisé cet échec, aux fins de s’exonérer de toute responsabilité, renvoyée à des systèmes et des pratiques politiques exotiques, « archaïques et inefficaces ».
A contrario les tenants d’une gestion publique de l’eau bien commun, doivent aussi s’interroger sur la responsabilité des acteurs publics et gouvernements qui délaissent les populations dont ils ont la charge et leur enjoindre de remplir leurs obligations. Faute de quoi les tenants de la marchandisation s’engouffrent par trop aisément dans la brèche, et multiplient les opérations de propagande, sans s’embarrasser de subtilité superflue…
L’instrumentalisation
des institutions financières internationales
L’un des plus importants relais des opérateurs privés dans le domaine de l’eau, l’Aquafed, vient de réitérer l’un de ses exercices favoris, et d’instrumentaliser les conclusions d’un rapport publié par la Banque mondiale.
L’Aquafed présente donc sous le meilleur jour le rapport « Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities » (Philippe Marin, World Bank, PPIAF, Trends & Policy options n°8, 2009), publié en février 2009 [1].
L’argumentaire, à l’intention des « décideurs », est impressionnant :
« AquaFed est une fédération internationale des opérateurs privés de services d’eau. Ouverte aux sociétés et aux associations de sociétés de toutes tailles et de tous pays, elle a pour but de contribuer à résoudre les problèmes de l’eau en apportant le savoir-faire et l’expertise du secteur privé à la communauté internationale. Elle rassemble plus de 300 sociétés qui alimentent en eau potable des centaines de millions de personnes dans 40 pays.
Selon un rapport de la Banque mondiale, plus de 25 millions de personnes, dont beaucoup de pauvres, ont accédé aux réseaux d’eau potable grâce à des entreprises privées, ce dont se félicite Aquafed. » Ce rapport, annoncé en mars 2009 au Forum Mondial de l’Eau d’Istanbul, vient compléter un travail statistique approfondi publié plus tôt dans l’année [2].
Pour AquaFed, ce rapport montre que les opérateurs privés locaux et internationaux apportent en moyenne beaucoup plus aux populations et aux gouvernements des pays en développement que ce qui est communément admis [3].
Selon ce rapport, les opérateurs privés agissant par délégation des pouvoirs publics :
- contribuent significativement aux Objectifs du Millénaire pour le Développement et au progrès de l’accès à l’eau potable dans les pays en développement [4] , en particulier pour les populations pauvres [5]. - améliorent le fonctionnement de l’alimentation en eau potable et en particulier la continuité du service en accroissant le nombre d’heures quotidiennes de fourniture de l’eau. - améliorent considérablement l’efficacité opérationnelle du service de l’eau : réduction des fuites dans les réseaux, recouvrement des factures, accroissement de la productivité, etc.
- n’entraînent pas de prix plus élevés que la gestion publique à conditions équivalentes.
- stimulent par leur présence les progrès dans les territoires voisins.
Les résultats chiffrés d’amélioration de l’accès à l’eau potable sont particulièrement impressionnants, estime AquaFed : les trente-six principaux contrats en Afrique, Amérique Latine et Asie ont été étudiés en détail par la Banque. Ils alimentaient initialement 48 millions de personnes. La gestion par des entreprises privées a permis en une dizaine d’années à environ 25 millions de personnes, de gagner un accès fiable aux réseaux d’eau potable soit une croissance de 50 % [6] du nombre de bénéficiaires du service public de proximité.
Pour AquaFed, ces bons résultats expliquent la croissance régulière du nombre d’autorités publiques qui font appel à des opérateurs privés pour la gestion de leur service d’alimentation en eau potable dans les pays en développement. Cette croissance a été mesurée par le rapport de la Banque mondiale (cf. graphe ci-dessous).
Dans le cadre des contrats identifiés dans le rapport, la population directement alimentée en eau par des opérateurs privés a cru régulièrement de quelques millions depuis 1991 jusqu’à dépasser 160 millions de personnes en 2007.
Depuis quelques années cette croissance est principalement attribuable aux opérateurs issus des pays concernés [7]. Le rapport de la Banque mondiale estime qu’environ 7 % de la population urbaine des pays en développement est alimentée aujourd’hui quotidiennement en eau par des entreprises privées [8].
- Population urbaine alimentée par des opérateurs privés dans les pays en développement.
- (Graphique AquaFed reproduisant les données du rapport de la Banque mondiale)
Nota : seuls les contrats de long terme relatifs à la distribution de l’eau jusqu’aux utilisateurs connectés à un réseau sont pris en compte — les contrats de gestion des usines de traitement d’eau potable sont exclus. »
(Légendes Aquafed).
Il faut connaître l’existence et les travaux de l’ONG Corporate Europe Observatory, basée à Bruxelles, pour savoir que cette étude a été réalisée par M. Philippe Marin, un ancien du secteur privé qui travaille depuis 2001 pour une agence de la Banque Mondiale nommée la PPIAF, pour Public Private Infrastructure Advisory Facility.
Cette agence travaille depuis des années, comme son nom l’indique, à la promotion exclusive des Partenariats Public Privé (PPP), situation que Corporate Europe Observatory a dénoncé avec un certain nombre d’autres organisations.
Cette étude a par ailleurs fait l’objet d’une analyse très critique effectuée par des chercheurs de l’université de Greenwich.
La corruption dans le secteur de l’eau
Après les envolées lyriques d’Aquafed, on prendra aussi connaissance avec un vif intérêt du rapport 2008 de Transparency International sur la « Corruption dans le secteur de l’eau »...
- La corruption dans le secteur de l’eau. Rapport 2008 - Transparency International
La « responsabilité sociétale » des entreprises
Par un communiqué en date du 19 octobre 2009, l’Association française de normalisation (Afnor) annonçait, « qu’initiée en 2005, la norme ISO 26000 entre aujourd’hui dans sa phase finale. Le futur texte de cette norme est mis à disposition de tous pour consultation publique sur le site d’Afnor. Jusqu’au 14 décembre, entreprises, pouvoirs publics, syndicats, associations, consommateurs... peuvent faire part de leurs commentaires qui seront examinés par les experts de la commission de normalisation d’Afnor. Les commentaires retenus seront défendus au sein de la commission internationale de l’ISO (organisme international de normalisation). »
Et d’inviter à découvrir la première norme de responsabilité sociétale des organisations.
L’Afnor propose aussi de participer à la réflexion sur cette norme, qui fait l’objet d’une consultation publique jusqu’au 14 décembre 2009.
L’Afnor ne tarit pas d’éloges sur la norme ISO 26000 :
« La norme ISO 26000 a pour objectif de définir et de clarifier le concept de responsabilité sociétale et de le rendre applicable à tout type d’organisation (entreprises, collectivités territoriales, syndicats, associations....). Elle repose sur deux fondamentaux qui sont d’une part, la volonté de l’organisation d’assumer la responsabilité des impacts de ses activités et de ses décisions sur l’environnement et la société et, d’autre part, d’en rendre compte.
Elle aborde sept questions centrales :
L’ISO 26000 est élaborée au sein de l’ISO, l’organisation internationale de normalisation, par plus de 500 experts représentants 90 pays et une quarantaine d’organisations internationales (l’organisation internationale du Travail-OIT, Pacte Mondial, l’organisation de coopération et de développement économique - OCDE, Global Reporting Initiative-GRI...). La commission française représentée par AFNOR rassemble plus d’une centaine d’organisations (entreprises, pouvoirs publics, associations, syndicats, représentants des consommateurs...).
Après la clôture de l’enquête, le 14 décembre 2009, la commission française de normalisation d’AFNOR analysera les commentaires et décidera de ceux qui seront défendus au niveau international. La sortie de l’ISO 26000 est prévue pour fin 2010. »
On rappellera que l’Afnor comme l’ISO sont des organismes privés.
On prendra dès lors connaissance avec le plus grand intérêt du communiqué diffusé dès le 10 février 2009 par Suez environnement, intitulé « La responsabilité sociale et environnementale de Suez Environnement : un processus de concertation au service de la stratégie de développement de l’entreprise », qui développe et articule très clairement les fondements de la nouvelle doctrine de l’entreprise multinationale…
- La responsabilité sociale et environnementale de Suez environnement - février 2009
Vers une gestion publique et progressiste
de l’eau en Europe
Fort heureusement on trouvera aussi des motifs d’espérer en prenant connaissance du contenu de la brochure que viennent de co-éditer Corporate Europe Observatory et le Transnational Institute, dans laquelle sont présentés quelques exemples remarquables d’une gestion publique et progressiste de l’eau en Europe.
- Vers une gestion publique et progressiste de l’eau en Europe
Quoique partiels et hétérogènes ces documents illustrent bien l’ampleur des questionnements que doivent aujourd’hui affronter les mouvements engagés en faveur d’une gestion publique de l’eau, questionnements cruciaux dans la perspective du 6ème Forum mondial de l’eau qui se tiendra à Marseille en mars 2012.
Notes
Notes du communiqué de l’Aquafed, relatif au rapport de la Banque mondiale saluant les réalisations du secteur privé en matière d’accès à l’eau :
[1] « Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities », Philippe Marin, World Bank, PPIAF, Trends & Policy options n°8, 2009
[2] « Does Private Sector Participation Improve Performance in Electricity and Water Distribution ? », Katharina Gassner, Alexander Popov, and Nataliya Pushak, Woirld Bank, PPIAF, Trends and policy options n° 6, 2009.
[3] Rapport BM Page 6 : « the analysis of the four dimensions of performance (access, quality of service, operational efficiency, and tariff levels) suggests that the overall performance of water PPP projects has been generally quite satisfactory. »
[4] Rapport BM page 64 : « Still, many PPP projects did achieve significant improvements in water and sewer coverage. This study found that since 1991, PPP projects in developing countries have provided access to piped water for more than 24 million people (see appendix B). »
[5] Rapport BM Page 134 : « There is circumstantial evidence that poor households significantly benefited from the increased access and reduced water rationing that was achieved by a significant number of PPP projects. This was notably the case in cities with high poverty rates, and where access was improved significantly by expanding the water network to poor neighborhoods that were previously unserved, as in Côte d’Ivoire ; Senegal ; Cartagena, Barranquilla,and Monteria (Colombia) ; Guayaquil (Ecuador) ; Manila (the Philippines) ;and even La Paz–El Alto and Buenos Aires (Argentina). »
[6] Calcul AquaFed à partir des annexes A et B du rapport Banque mondiale.
[7] Rapport BM Page 9 : « Some 90 percent of the growth in the number of people served by PPP projects since 2001 is due to private operators from developing countries. »
[8] Rapport BM page 1
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